2000年以來我國熱力行業主要政策內容及解讀分析

　　熱力是居民取暖和工業生產必不可少的一種能源形式，熱力行業是我國國民經濟重要組成部分，是具有巨大市場潛力的公共事業。在我國熱力行業中，目前供暖熱力需求占熱力總需求的30%，工業熱力需求占熱力總需求的70%左右。

　　近年來，隨著供給側結構性改革的明確提出、城鎮化加速推進、能源體制改革的不斷深入以及生態文明建設的大力推進，隨著行業主管部門不斷推出熱力產業集中化、規?；恼咧С忠约皣屑吧鐣Y本不斷涌入和推進，我國熱力行業開始進入快速發展期，行業發展快速平穩增長?；仡櫄v程，總結經驗，本文擬將2000年以來，我國中 央政府不斷推出的涉及熱力、供暖等內容的十四項法律法規及相關政策按照時間順序進行梳理，并簡要提出對其背景和主要側重 點進行解讀分析。

　　中華人民共和國可再生能源法

　　發布時間：2005年2月28日

　　發布單位：第十屆全國人民代表大會常務委員會第十四次會議通過。根據2009年12月26日第十一屆全國人民代表大會常務委員會第十二次會議《關于修改〈中華人民共和國可再生能源法〉的決定》修正。

　　《法規》原文：

　　1、利用生物質資源生產的燃氣和熱力，符合城市燃氣管網、熱力管網的入網技術標準的，經營燃氣管網、熱力管網的企業應當接收其入網。

　　解讀分析：

　　《可再生能源法》出臺的背景是當時可再生能源中的風能、太陽能發展勢頭較為明顯，但生物質能因轉換效率及經濟效益問題不足、缺乏針對性的政策扶持而發展緩慢。但鑒于生物質能源是促進循環農業發展、建設現代農業的重要方面，同時也是保護生態環境，合理有效地利用農業資源的有效方式，有著極其重要的多重戰略意義。因此，國家通過在在立法中加大力度的形式對其加以扶持和推動。

　　城市供熱價格管理暫行辦法

　　發布時間：2007年6月3日

　　發布單位：國家發改委、建設部

　　《辦法》原文：

　　1、國家鼓勵發展熱電聯產和集中供熱，允許非公有資本參與供熱設施的投資、建設與經營，逐步推進供熱商品化、貨幣化。

　　2、熱價原則上實行政府定價或者政府指導價，由?。▍^、市）人民政府價格主管部門或者經授權的市、縣人民政府（以下簡稱熱價定價機關）制定。經授權的市、縣人民政府制定熱價，具體工作由其所屬價格主管部門負責。供熱行政主管部門協助價格主管部門管理熱價。具備條件的地區，熱價可以由熱力企業（單位）與用戶協商確定。具體條件和程序另行制定。

　　3、城市供熱價格分為熱力出廠價格、管網輸送價格和熱力銷售價格。熱力出廠價格是指熱源生產企業向熱力輸送企業銷售熱力的價格；管網輸送價格是指熱力輸送企業輸送熱力的價格；熱力銷售價格是指向終端用戶銷售熱力的價格。

　　4、城市供熱價格由供熱成本、稅金和利潤構成。供熱成本包括供熱生產成本和期間費用。供熱生產成本是指供熱過程中發生的燃料費、電費、水費、固定資產折舊費、修理費、工資以及其它應當計入供熱成本的直接費用；供熱期間費用是指組織和管理供熱生產經營所發生的營業費用、管理費用和財務費用。稅金是指熱力企業（單位）生產供應熱力應當繳納的稅金。利潤是指熱力企業（單位）應當取得的合理收益?，F階段按成本利潤率核定，逐步過渡到按凈資產收益率核定。輸熱、配熱等環節中的合理熱損失可以計入成本。

　　5、熱價的制定和調整（以下簡稱制定）應當遵循合理補償成本、促進節約用熱、堅持公平負擔的原則。

　　6、成本是指價格主管部門經過成本監審核定的供熱定價成本。熱電聯產企業應當將成本在電、熱之間進行合理分攤。

　　7、利潤按成本利潤率計算時，成本利潤率按不高于3%核定；按凈資產收益率計算時，凈資產收益率按照高于長期（5年以上）國債利率2-3個百分點核定。

　　8、各類用戶的熱價應當反映其耗費的供熱成本，逐步減少交叉補貼。

　　9、熱力銷售價格要逐步實行基本熱價和計量熱價相結合的兩部制熱價。基本熱價主要反映固定成本；計量熱價主要反映變動成本?；緹醿r可以按照總熱價30%-60%的標準確定。暫不具備按照兩部制熱價計費條件的建筑，在過渡期內可以實行按供熱面積計收熱費，并要盡快創造條件實現按照兩部制熱價計收熱費。

　　10、熱力企業（單位）向工業企業供應的蒸汽，按照熱量（或蒸汽重量）計收熱費。

　　11、符合以下條件的熱力企業（單位）可以向政府價格主管部門提出制定或調整熱價的書面建議，同時抄送城市供熱行政主管部門：（一）按照國家法律、法規合法經營，熱價不足以補償供熱成本致使熱力企業（單位）經營虧損的；（二）燃料到廠價格變化超過10%的。

　　解讀分析：

　　1、《暫行辦法》明確了允許社會資本進入供熱行業，參與供熱設施的投資、建設與經營等全產業鏈環節，這為充分調動社會力量積極性、全 面引入產業化競爭打開了窗口。

　　2、《暫行辦法》規定了熱價制定的主體是省級人民政府價格主管部門或者經授權的市、縣人民政府，具體由其所屬價格主管部門負責。這賦予了各省或各市縣根據本區域具體情況確定熱價的權利。

　　3、《暫行辦法》具體規定了熱價的分類、組成結構以及確定方法，包括一是熱力出廠價格、管網輸送價格和熱力銷售價格；二是供熱成本、稅金和利潤構成，熱力價格=供熱成本、稅金和利潤

　　4、《暫行辦法》提出了兩部制熱價，并規定基本熱價可以按照總熱價30%-60%的標準確定。

　　大氣污染防治行動計劃

　　發布時間：2013年9月10日

　　發布單位：國 務 院

　　《計劃》原文：

　　全 面整治燃煤小鍋爐。加快推進集中供熱、“煤改氣”、“煤改電”工程建設，到2017年，除必要保留的以外，地級及以上城市建成區基本淘汰每小時10蒸噸及以下的燃煤鍋爐，禁止新建每小時20蒸噸以下的燃煤鍋爐；其他地區原則上不再新建每小時10蒸噸以下的燃煤鍋爐。在供熱供氣管網不能覆蓋的地區，改用電、新能源或潔凈煤，推廣應用高 效節能環保型鍋爐。在化工、造紙、印染、制革、制藥等產業集聚區，通過集中建設熱電聯產機組逐步淘汰分散燃煤鍋爐。

　　解讀分析：

　　1、《計劃》提出國家加大燃煤小鍋爐整治力度，包括淘汰地級及以上城市現役每小時10蒸噸及以下的燃煤鍋爐和禁止新建每小時20蒸噸以下的燃煤鍋爐；其他地區原則上不再新建每小時10蒸噸以下的燃煤鍋爐，以減少多污染物排放。這里的“其他地區”是指城市建成區以外的所有區域。

　　2、國家通過集中建設熱電聯產機組，加大分散燃煤鍋爐淘汰力度。我國熱電聯產包括熱水供熱與蒸汽供熱兩種方式，熱水供熱作為日常采暖所用，蒸汽供熱用于工業生產，實施熱電聯產可以充分提升燃煤鍋爐淘汰力度。

　　3、對于遠離城市建成區的地區，若集中供熱不通、天然氣管網未覆蓋、電力負荷達不到要求，可考慮采用生物質成型燃料等其他方式。

　　煤電節能減排升級與改造行動計劃

　?。?014—2020年）

　?。òl改能源[2014]2093號）

　　發布時間：2014年9月12日

　　發布單位：國家能源局

　　《計劃》原文：

　　1、京津冀、長三角、珠三角等區域新建項目禁止配套建設自備燃煤電站。耗煤項目要實行煤炭減量替代。除熱電聯產外，禁止審批新建燃煤發電項目。

　　2、積極發展熱電聯產。堅持“以熱定電”，嚴格落實熱負荷，建設高 效燃煤熱電機組，同步完善配套供熱管網，對集中供熱范圍內的分散燃煤小鍋爐實施替代和限期淘汰。到2020年，燃煤熱電機組裝機容量占煤電總裝機容量比重力爭達到28%。

　　3、在符合條件的大中型城市，適度建設大型熱電機組，鼓勵建設背壓式熱電機組；在中小型城市和熱負荷集中的工業園區，優先建設背壓式熱電機組；鼓勵發展熱電冷多聯供。

　　解讀分析：

　　1、《行動計劃》明確提出了京津冀、長三角、珠三角等區域除熱電聯產外，禁止審批新建燃煤發電項目。這一方面從2014年開始徹 底消除了燃煤發電項目的可能性，同時也為熱電聯產項目打開了一條可行的通道。

　　2、《行動計劃》明確了熱電聯產成為電力發展的主導方向，同時按"以熱定電"原則發展熱電聯產。以熱定電，主要是以供熱負荷的大小來確定配套的鍋爐及汽輪發電機組，根據蒸汽用量來確定機組的進汽量的運行方式。

　　國家電力“十三五”規劃

　　發布時間：2016年11月7日

　　發布單位：國家發改委、國家能源局

　　《規劃》原文：

　　1、2020年，力爭實現北方大中型以上城市熱電聯產集中供熱率達到60%以上，逐步淘汰管網覆蓋范圍內的燃煤供熱小鍋爐。

　　2、適度建設高參數燃氣蒸汽循環熱電聯產項目，支持利用煤層氣、煤制氣、高爐煤氣等發電。推廣應用分布式氣電，重 點發展熱電冷多聯供?！笆濉逼陂g，熱電冷多聯供1500萬千瓦。

　　3、在充分利用已有熱源且大限度地發揮其供熱能力的基礎上，按照“以熱定電”的原則規劃建設熱電聯產項目。優先發展背壓式熱電聯產機組，電力富裕地區嚴控抽凝式熱電機組。

　　4、發展熱電聯產集中供熱與環境保護協調聯動，與關停小鍋爐和減少用煤量掛鉤，提高熱電聯產供熱范圍內小鍋爐的環保排放標準，加快小鍋爐關停。在風能、太陽能、生物質能等可再生能源資源富集區，因地制宜發展風電供暖、太陽能光熱電聯供、生物質熱電聯產等新能源供熱應用。

　　5、到2020年，實現北方大中型以上城市熱電聯產集中供熱率達到60%以上，形成規劃科學、布局合理、利用高 效、供熱安全的熱電聯產產業健康發展格局。

　　解讀分析：

　　1、我國國家層面于“十一五”和“十二五”期間都沒有出臺統一的電力發展規劃，《國家電力十三五規劃》是繼2001年以來，時隔十五年后再次發布的新經濟周期的電力行業專項規劃。

　　2、《規劃》明確提出了民生用電保障目標，即力爭實現北方大中型以上城市熱電聯產集中供熱率達到60%以上，逐步淘汰管網覆蓋范圍內的燃煤供熱小鍋爐。

　　3、《規劃》提出了供熱發展的重 點任務：推進集中供熱，逐步替代燃煤小鍋爐；熱電聯產機組和常規煤電靈活性改造規模分別達到1.33億千瓦和8600萬千瓦左右,落實全額保障性收購制度，將棄風、棄光率控制在合理水平。

　　國家能源“十三五”規劃

　?。òl改能源〔2016〕2744號）

　　發布時間：2016年12月26日

　　發布單位：國家發改委、國家能源局

　　《規劃》原文：

　　1、實施多能互補集成優化工程。加強終端供能系統統籌規劃和一體化建設，在新城鎮、新工業園區、新建大型公用設施（機場、車站、醫院、學校等）、商務區和海島地區等新增用能區域，實施終端一體化集成供能工程，因地制宜推廣天然氣熱電冷三聯供、分布式再生能源發電、地熱能供暖制冷等供能模式，加強熱、電、冷、氣等能源生產耦合集成和互補利用。

　　2、民生熱電聯產項目以背壓式機組為主。

　　3、結合熱負荷需求適度發展燃氣熱電聯產項目，有序發展生物質直燃發電、生物質合發電，因地制宜發展生物質熱電聯產。

　　4、積極推進棚戶區改造配套熱電聯產機組建設。

　　解讀分析：

　　1、多能互補集成優化就是整合不同能源品種，實現梯級利用，提高能源利用效率，降低用能成本，促進體制機制創新，它是新時期下能源革命的發展方向。2016、2017年，國家能源局分批次積極地推動多能互補集成優化示范工程落地，社會資本不斷響應，之所以如此在于熱、電、冷、氣等能源生產耦合集成和互補利用不僅能減少能源轉換環節，提高整體效率，還能有利于帶動新業態的發展和創新，促進經濟穩定增長。

　　2、《規劃》進一步強調了熱電聯產項目要以背壓式機組為主的要求。背壓式供熱機組具有較為明顯地優勢，與常規燃煤發電機組相比，第 一其設計供電標煤耗低約70（或110）克/千瓦時甚至更多，其設計全廠熱效率高約20%或35%；第二在相同供熱量和環保排放標準條件下，其污染物排放總量可減少30%以上；第三投資效益較好，比如，2臺5萬千瓦背壓熱電機組投資一般10億元左右，其投資僅為1臺35萬千瓦抽凝式熱電機組的65%左右，投資小更適合吸收社會資本進行建設。

　　3、多能互補需要實現清潔高 效，清潔高 效是多能互補實施的目標和標準，必須根據當地能源資源條件和用戶需求，因地制宜，提出適合的互補集成方案，因此規劃用“適度”、“有序”、“因地制宜”等詞匯對多種能源熱電聯產進行理性界定。

　　中共中 央、國 務 院關于

　　進一步深化電力體制改革的若干意見

　　（中發［2015］9號文件）

　　發布時間：2015年3月15日

　　發布單位：中共中 央、國 務 院

　　《意見》原文：

　　放開用戶側分布式電源建設，支持企業、機構、社區和家庭根據各自條件，因地制宜投資建設太陽能、風能、生物質能發電以及燃氣“熱電冷”聯產等各類分布式電源。

　　解讀分析：

　　作為我國深化電力體制改革的總綱，《意見》明確了全 面放開用戶側分布式電源建設，一是主體可以多元，企業、機構、社區和家庭都可以參與用戶側分布式電源投資及建設，涉及面廣泛而全 面，實現了全社會力量參與建設的局面，二是分布式電源可以多樣，太陽能、風能、生物質能發電以及燃氣“熱電冷”聯產都可以因地制宜實施，這其中，一是主要是提振可再生能源的發展，原因是可再生能源發展對我國發展有著特殊的戰略意義，同時可再生能源發電量占比還不夠均衡，而能源消費總量偏大，煤炭比重偏高亟待有效解決；二是燃氣“熱電冷”聯產被提到了一個特殊的地位，這主要是燃氣“熱電冷”聯產具有安全性可靠性、節能性經濟性、調峰性耦合性都較好的優勢。這是新一輪電力體制改革管住中間、放開兩頭的具體措施，力度之大顯然易見。

　　熱電聯產管理辦法

　?。òl改能源[2016]617號）

　　發布時間：2016年3月22日

　　發布單位：國家發改委、國家能源局、財政部、住建部、環保部

　　《辦法》原文：

　　1、熱電聯產發展應遵循“統一規劃、以熱定電、立足存量、結構優化、提高能效、環保優先”的原則，力爭實現北方大中型以上城市熱電聯產集中供熱率達到60%以上，20萬人口以上縣城熱電聯產全覆蓋，形成規劃科學、布局合理、利用高 效、供熱安全的熱電聯產產業健康發展格局。

　　2、嚴寒、寒冷地區，優先規劃建設以采暖為主的熱電聯產項目，替代分散燃煤鍋爐和落后小熱電機組；夏熱冬冷地區鼓勵因地制宜采用分布式能源等多種方式滿足采暖供熱需求；夏熱冬暖與溫和地區除滿足工業園區熱力需求外，暫不考慮規劃建設熱電聯產項目。

　　3、規劃建設熱電聯產應以集中供熱為前提，對于不具備集中供熱條件的地區，暫不考慮規劃建設熱電聯產項目。以工業熱負荷為主的工業園區，應盡可能集中規劃建設用熱工業項目，通過規劃建設公用熱電聯產項目實現集中供熱。京津冀、長三角、珠三角等區域，規劃工業熱電聯產項目優先采用燃氣機組，燃煤熱電項目必須采用背壓機組，并嚴格實施煤炭等量或減量替代政策；對于現有工業抽凝熱電機組，可通過上大壓小方式，按照等容量、減煤量替代原則，規劃改建超臨界及以上參數抽凝熱電聯產機組。新建工業項目禁止配套建設自備燃煤熱電聯產項目。

　　在已有（熱）電廠的供熱范圍內，且已有（熱）電廠可滿足或改造后可滿足工業項目熱力需求，原則上不再重復規劃建設熱電聯產項目（含企業自備電廠）。除經充分評估論證后確有必要外，限制規劃建設僅為單一企業服務的自備熱電聯產項目。

　　4、合理確定熱電聯產機組供熱范圍。鼓勵熱電聯產機組在技術經濟合理的前提下，擴大供熱范圍。

　　以熱水為供熱介質的熱電聯產機組，供熱半徑一般按20公里考慮，供熱范圍內原則上不再另行規劃建設抽凝熱電聯產機組。以蒸汽為供熱介質的熱電聯產機組，供熱半徑一般按10公里考慮，供熱范圍內原則上不再另行規劃建設其他熱源點。

　　5、優先對城市或工業園區周邊具備改造條件且運行未滿15年的在役純凝發電機組實施采暖供熱改造。

　　鼓勵對熱電聯產機組實施技術改造，充分回收利用電廠余熱，進一步提高供熱能力，滿足新增熱負荷需求。

　　供熱改造要因廠制宜采用打孔抽氣、低真空供熱、循環水余熱利用等成熟適用技術，鼓勵具備條件的機組改造為背壓熱電聯產機組。

　　6、鼓勵因地制宜利用余熱、余壓、生物質能、地熱能、太陽能、燃氣等多種形式的清潔能源和可再生能源供熱方式。鼓勵風電、太陽能消納困難地區探索采用電采暖、儲熱等技術實施供熱。

　　7、推進小熱電機組科學整合，鼓勵有條件的地區通過替代建設高 效清潔供熱熱源等方式，逐步淘汰單機容量小、能耗高、污染重的燃煤小熱電機組。

　　8、新建抽凝燃煤熱電聯產項目與替代關停燃煤鍋爐和小熱電機組掛鉤。新建抽凝燃煤熱電聯產項目配套關停的燃煤鍋爐容量原則上不低于新建機組大抽汽供熱能力的50%。替代關停的小熱電機組鍋爐容量按其額定蒸發量計算。與新建熱電聯產項目配套關停的燃煤鍋爐和小熱電機組，應在項目建成投產且穩定運行第2個采暖季前實施拆除。

　　對于配套關停的燃煤鍋爐容量未達到要求的新建熱電聯產項目，不得納入電力建設規劃；對于配套關停的燃煤鍋爐容量較多并能夠妥善安排關停企業職工的新建熱電聯產項目，優先納入電力建設規劃。

　　9、嚴格限制規劃建設燃用石油焦、泥煤、油頁巖等劣質燃料的熱電聯產項目。

　　10、對于城區常住人口50萬以下的城市，采暖型熱電聯產項目原則上采用單機5萬千瓦及以下背壓熱電聯產機組。

　　11、對于城區常住人口50萬及以上的城市，采暖型熱電聯產項目優先采用5萬千瓦及以上背壓熱電聯產機組。規劃新建2臺30萬千瓦級抽凝熱電聯產機組的，須滿足以下條件：

　　機組預期投產年，所在?。▍^、市）存在50萬千瓦及以上電力負荷缺口。2臺機組與調峰鍋爐聯合承擔的供熱面積達到1800萬平米。采暖期熱電比應不低于80%。項目參與電力電量平衡，并納入國家電力建設規劃。

　　12、工業熱電聯產項目優先采用高壓及以上參數背壓熱電聯產機組。

　　13、采暖型聯合循環項目供熱期熱電比不低于60%，供工業用汽型聯合循環項目全年熱電比不低于40%。機組選型遵循原則：采暖型聯合循環項目優先采用“凝抽背”式汽輪發電機組，工業聯合循環項目可按“一抽一背”配置汽輪發電機組或采用背壓式汽輪發電機組。大型聯合循環項目優先選用E級或F級及以上等級燃氣輪機組。選用E級燃氣輪機組的，單套聯合循環機組承擔的熱負荷應不低于100噸/小時。鼓勵規劃建設天然氣分布式能源項目，采用熱電冷三聯供技術實現能源梯級利用，能源綜合利用效率不低于70%。

　　14、在役熱電廠擴建熱電聯產機組時，原則上采用背壓熱電聯產機組。

　　15、熱電聯產項目配套熱網應與熱電聯產項目同步規劃、同步建設、同步投產。鼓勵熱網企業參與投資建設背壓熱電機組，鼓勵熱電聯產項目投資主體參與熱網的建設和經營。

　　16、積極推進熱電聯產機組與供熱鍋爐協調規劃、聯合運行。調峰鍋爐供熱能力可按供熱區大熱負荷的25%-40%考慮。熱電聯產機組承擔基本熱負荷，調峰鍋爐承擔尖峰熱負荷，在熱電聯產機組能夠滿足供熱需求時調峰鍋爐原則上不得投入運行。支持熱電聯產項目投資主體配套建設或兼并、重組、收購大型供熱鍋爐作為調峰鍋爐。

　　17、加快替代關停以下燃煤鍋爐和小熱電機組：單臺容量10蒸噸/小時（7兆瓦）及以下的燃煤鍋爐，大中城市20蒸噸/小時（14兆瓦）及以下燃煤鍋爐;除確需保留的以外，其他單臺容量10蒸噸/小時（7兆瓦）以上的燃煤鍋爐；污染物排放不符合國家新環保標準且不實施環保改造的燃煤鍋爐；單機容量10萬千瓦以下的燃煤抽凝小熱電機組。

　　18、對于熱電聯產集中供熱管網暫時不能覆蓋、確有用熱剛性需求的區域內具備改造條件的燃煤鍋爐，要通過實施技術改造全 面提升污染治理水平，確保污染物穩定達標排放。

　　19、鼓勵各地建設背壓熱電聯產機組和各種全部利用汽輪機乏汽熱量的熱電聯產方式滿足用熱需求。背壓燃煤熱電聯產機組建設容量不受國家燃煤電站總量控制目標限制。電網企業要優先為背壓熱電聯產機組提供電網接入服務，確保機組與送出工程同步投產。

　　20、推動熱力市場改革，對于工業供熱，鼓勵供熱企業與用戶直接交易，供熱價格由企業與用戶協商確定。

　　21、支持相關業主以多種投融資模式參與建設背壓熱電聯產機組。鼓勵采暖型背壓熱電聯產企業按照電力體制改革精神，成立售電售熱一體化運營公司，優先向本區域內的用戶售電和售熱，售電業務按合理負擔成本的原則向電網企業支付過網費。

　　解讀分析：

　　1、《辦法》是我國能源發展進程中針對熱力行業一個較為完整的專項、系統的管理制度，制度明確熱電聯產發展原則、發展目標、規劃建設、機組選型、網源協調、環境保護及相關支持政策等，即是對過去以往政策的總結，也是對行業現存問題提出了進一步解決對策，對今后一段時期內熱力發展起到了系統性地指導和規范作用。

　　2、《辦法》總結了以往出臺的各項熱力政策，指出了積極發展熱電聯產替代，同步推進燃煤鍋爐和落后小熱電機組的替代關停的政策導向。

　　3、提出熱電聯產機組所發電量按“以熱定電”原則由電網企業優先收購。開展電力市場的地區，背壓熱電聯產機組暫不參與電力銷售的市場競爭，即可以不參與市場競價等方式，所發電量全額優先上網并按政府定價結算。這對企業熱電聯產項目電力全額上網提供了政策性保障。

　　4、明確了熱電聯產機組選型應符合“以小裝機容量滿足供熱需求”的原則，優先采用背壓式熱電機組，而京津冀、長三角、珠三角等重要區域，工業熱電聯產項目優先采用燃氣機組，燃煤熱電項目必須采用背壓機組，并嚴格實施煤炭等量或減量替代政策；同時也對背壓式熱電聯產機組優先接入電網，所發電量全額優先收購；也鼓勵背壓熱電企業組建售電公司，對其供熱范圍內的用戶開展售電、售熱綜合性業務?？梢哉f《辦法》針對過去我國背壓式熱電占比低，運行效益較差，投資者積極性不高的問題，集中地對優先或必須采用背壓式熱電機組進行了細致地明確，并給予了多項優惠、鼓勵及扶持政策。

　　5、明確了合理確定熱電聯產機組的供熱范圍并鼓勵技術經濟合理時擴大供熱范圍，供熱范圍內，原則上不再重復規劃建設熱電聯產項目。

　　生物質能源發展“十三五”規劃

　　發布時間：2016年10月28日

　　發布單位：國家能源局

　　《規劃》原文：

　　1、在農林資源豐富區域，統籌原料收集及負荷，推進生物質直燃發電全 面轉向熱電聯產。

　　2、積極發展分布式農林生物質熱電聯產。農林生物質發電全 面轉向分布式熱電聯產，推進新建熱電聯產項目，對原有純發電項目進行熱電聯產改造，為縣城、大鄉鎮供暖及為工業園區供熱。

　　解讀分析：

　　1、這是我國生物質能源發展的專項規劃，是繼“十二五”規劃后的再一個五年規劃。生物質能是我國重要的可再生能源，具有綠色、低碳、清潔、可再生等特點，發展生物質能不僅在生態文明建設中具有重要的作用，而且在社會主義新農村建設中具有重要的作用，同時隨著技術的進步與發展，在生物天然氣和成型燃料供熱技術及商業化運作模式基本成熟，生物質能發展逐步走向商業化、產業化運營，并成為與風能、太陽能等同等重要的可再生能源之一，因此國家持續開展生物質能五年規劃成為必然。

　　2、鑒于熱電聯產已成為我國能源發展的重要方向，《規劃》提出“推進生物質直燃發電全 面轉向熱電聯產”以及“農林生物質發電全 面轉向分布式熱電聯產，推進新建熱電聯產項目，對原有純發電項目進行熱電聯產改造，為縣城、大鄉鎮供暖及為工業園區供熱?！?，標志著我國生物質能源應用全 面轉向熱點聯產?！兑巹潯吩诒Ｕ洗胧┥线€特別要求要加大扶持，“制定生物質發電全 面轉向熱電聯產的產業政策”，相信后期將會出臺相關政策。

　　關于促進可再生能源供熱的意見

　　（征求意見稿）

　　發布時間：2017-4-18

　　發布單位：國家能源局綜合司

　　《意見》原文：

　　1、多能互補，綜合集成。發揮各類可再生能源的優勢，推動可再生能源與常規能源體系融合，統籌規劃區域內熱力和電力等能源系統，建立可再生能源與傳統能源協同互補、梯級利用的綜合熱能供應體系。

　　2、到2020年，全國可再生能源取暖面積達到35億平方米左右，比2015年增加約28億平方米，可再生能源供熱總計約1.5億噸標準煤。在京津冀及周邊地區，可再生能源供暖面積達到10億平方米，長三角地區可再生能源供暖（制冷）面積達到5億平方米。在城鎮和農村地區實現較大規模的可再生能源替代民用散煤取暖。

　　3、樹立優先利用可再生能源理念，將可再生能源供熱作為城鄉能源規劃的重要內容和優先供熱方式，在農村散煤替代、城鎮新區建設、舊城區改造、新農村建設、異地搬遷、產業園（區）建設的規劃中，優先做好可再生能源供熱資源評估，建立可再生能源與傳統能源協同的多源互補和梯級利用的綜合能源利用體系。在大氣污染治理重 點區域的“2+26”城市和新能源電力富余的“三北”及區域能源轉型綜合應用示范地區，全 面推廣可再生能源供暖，積極推動可再生能源工業供熱。

　　4、積極發展生物質能供熱。因地制宜推進農林廢棄物、城市垃圾等生物質能綜合開發，推廣先 進低排放生物質成型燃料供熱，在農作物秸稈資源量大的地區推行生物質熱電聯產集中供暖或工業供熱。

　　5、結合可再生能源消納推廣清潔電力供熱。在風能太陽能資源富集、供熱需求量大、電力供應相對過剩的“三北”地區，以解決棄風棄光等問題為重 點，結合可再生能源電力消納推行清潔電力供熱，利用富余可再生能源電力替代燃煤供熱，同時因地制宜推廣可再生能源電力與地熱及低溫熱源結合的綜合性綠色供熱系統，提高清潔電力本地消納利用。

　　6、大力推廣太陽能熱利用多元化發展。在繼續推廣太陽能建筑一體化基礎上，加快各類中高溫太陽能熱利用技術在工業領域應用，滿足熱水、取暖、蒸汽、制冷等各種品質用熱/用冷需要。在適宜地區推廣跨季太陽能蓄熱工程供熱。

　　7、大力推動城鎮可再生能源供熱利用。在傳統集中供暖地區，結合城市替代散煤供熱，推廣蓄熱式電鍋爐、中深層地熱能供暖、生物質熱電聯產和成型燃料供熱等可再生能源技術。在傳統非集中供暖地區，重 點普及地熱能供暖制冷、太陽能、分散式可再生能源電采暖等技術。在醫藥、陶瓷、造紙、服裝紡織等工業生產領域，充分利用地熱能、生物質能、太陽能等可再生能源作為常規能源系統的基礎熱源。采用熱泵等技術實現工業廢物和余熱資源的能源化利用。

　　8、完善電價支持政策。建立促進風電等可再生能源電力取暖電價機制，參與供暖的風電項目預設一 定比例發電量用于供暖，電網企業降低參與供暖風電企業項目的低谷段輸配電價，使風電供暖的熱力價格達到與燃煤供熱基本相當的水平。對中深層地熱供暖和熱泵供暖（制冷）用電執行居民用電價格以及在此基礎上的峰谷電價。建立電采暖用戶電量交易平臺，對于統一使用電取暖的用戶，可在政府統一組織下，通過與風電企業電力市場化交易獲得低價電能。

　　9、優化生物質支持政策。鼓勵和支持生物質發電企業改造為熱電聯產，政府對改造企業給予一 定投資支持。將供熱管網建設納入中 央預算內投資支持范圍。對生物質熱電聯產企業的發電量補貼資金優先保障及時到位。研究建立專業化生物質原料收集體系和運營機制，集中堆放生物質原料占地按公益事業用地政策。

　　10、完善可再生能源供熱管理體系。加快放開城鎮供熱市場準入，引導各類開發企業進入城鎮供熱市場。推動以招投標等市場化方式選擇供熱主體。引導各集中供熱特許經營區經營主體通過兼并、收購、重組等方式合并，擴大供熱特許經營區范圍。支持和鼓勵熱電聯產熱源企業發展源、網、站及熱用戶一體化的經營管理模式，減少中間管理環節，降低供熱成本。對熱源、管網、熱力收費一體化經營的供熱企業可以通過特許經營權等模式保障供熱區域和相應的供熱補貼等政策支持；供熱企業通過熱力交易售熱給熱力公司的，可在政府協調下與熱力企業簽訂長期供熱協議，保障可再生能源供熱企業的長期穩定運營；對于集中供熱無法覆蓋的用戶，以用戶投資和政府補貼結合的模式推動分散式可再生能源供熱。

　　11、完善新能源取暖財稅金融政策體系。對可再生能源供暖項目建設用地，按照社會公益事業劃撥使用。在稅收方面，參照公共基礎設施項目和居民供熱企業享受相關的稅收優惠政策。同時，將可再生能源供熱納入國家政策性開發性金融優先支持范圍，鼓勵發行綠色債券。出臺差別化獎補政策，對積極滿足地方民生供暖需求、改造任務重、改造成效明顯、嚴格遵守環保標準等地區的項目加大資金支持力度。

　　解讀分析：

　　1、《意見》明確可再生能源供熱發展原則、工作目標、主要任務以及支持政策和保障措施等，是又一個在當期我國居民供暖以燃煤為主的情況下規范可再生能源供熱的專項行業政策，可再生能源供熱缺乏支持政策具有階段性地指導意義。

　　2、《意見》首先明確了可再生能源供熱的主要方式，主要包括地熱能供熱、生物質能供熱、太陽能熱利用、風電供熱以及種植養殖供熱、工業供熱等多種類型。在隨后的《編制說明》中，并給出了各類能源供暖技術經濟性比較，可以看出，多種類型各有長短，需要按照因地制宜，統籌優化的原則，根據區域資源條件、經濟發展水平、基礎設施條件，統籌各類供熱資源和技術，選擇合適的可再生能源供暖路線。

　　3、再一次提出了供暖要遵循“多能互補，綜合集成”原則，發揮優勢、多種融合、統籌規劃，建成協同互補、梯級利用的綜合熱能供應體系。

　　4、提出了到2020年的具體目標和主要任務。在完善支持政策和保障措施方面，一是電價支持上，電網企業降低參與供暖風電企業項目的低谷段輸配電價；二是財稅金融政策支持上，對可再生能源供暖項目建設用地，按照社會公益事業劃撥使用，在稅收方面，參照公共基礎設施項目和居民供熱企業享受相關的稅收優惠政策，將可再生能源供熱納入國家政策性開發性金融優先支持范圍，鼓勵發行綠色債券。

　　11

　　關于促進生物質能供熱發展指導意見

　?。òl改能源[2017]2123號）

　　發布時間：2017-12-06

　　發布單位：國家發改委、國家能源局

　　《意見》原文：

　　1、到2020年，生物質熱電聯產裝機容量超過1200萬千瓦，生物質成型燃料年利用量約3000萬噸，生物質燃氣年利用量約100億立方米，生物質能供熱合計折合供暖面積約10億平方米，年直接替代燃煤約3000萬噸。到2035年，生物質熱電聯產裝機容量超過2500萬千瓦，生物質成型燃料年利用量約5000萬噸，生物質燃氣年利用量約250億立方米，生物質能供熱合計折合供暖面積約20億平方米，年直接替代燃煤約6000萬噸。

　　2、到2020年，形成以生物質能供熱為特色的200個縣城、1000個鄉鎮，以及一批中小工業園區。到2035年，生物質能供熱在具備資源條件的地區實現普及應用。

　　3、“十三五”時期，形成一批以農林生物質熱電聯產為特色的縣城，大幅度減少當地燃煤消費，建立低碳供熱示范區。“十三五”時期生活垃圾焚燒熱電聯產形成一批示范項目。

　　解讀分析：

　　1、《指導意見》總體提出了加快生物質能供熱替代縣域及農村燃煤供熱，同時完善支持政策，并建立了中長期的發展目標。其中，發展目標是建立資源收集、熱力生產和服務一體化規?；瘜I化市場化綠色低碳清潔供熱體系。

　　2、《指導意見》中提出了對生物質能供熱進行政策支持，包括生物質能供熱在鍋爐置換、終端取暖補貼、供熱管網補貼等方面享受與“煤改氣”、“煤改電”相同的支持政策；可再生能源電價附加補貼資金優先支持生物質熱電聯產項目等；生物質熱電聯產以及成型燃料生產和供熱等享受國家稅收優惠政策，原料收集加工機械納入國家農機具補貼范圍。

　　12

　　關于可再生能源發展

　　“十三五”規劃實施的指導意見

　　發布時間：2017-07-19

　　發布單位：國家能源局

　　《意見》原文：

　　將農林生物質熱電聯產作為縣域重要的清潔供熱方式，為縣城及農村提供清潔供暖，為工業園區和企業提供清潔工業蒸汽，直接替代縣域內燃煤鍋爐及散煤利用。因地制宜推進城鎮生活垃圾焚燒熱電聯產項目建設。

　　解讀分析：

　　這是國家能源局為《可再生能源發展“十三五”規劃》所出臺的配套意見?！吨笇б庖姟窂娬{了綜合發展多種形式的生物質能，實現生物質能的綜合高 效利用，包括將農林生物質熱電聯產作為縣域的重要能源利用方式，以及城鎮推進生活垃圾焚燒熱電聯產。

　　13

　　關于北方地區清潔供暖價格政策的意見

　　發布時間：2017年9月19日

　　發布單位：國家發改委

　　《意見》原文：

　　1、完善集中供熱價格政策。適宜采取集中供暖的地區，通過熱電聯產、大型燃煤鍋爐、燃氣鍋爐、生物質鍋爐、地熱供暖等方式集中供暖的，必須按照超低排放要求進行環保改造并達到規定的排放(回灌)標準后供熱。地方價格主管部門要統籌考慮改造運行成本、居民承受能力，合理制定居民供熱價格。采用背壓式熱電聯產機組供熱的，在認真核定成本的基礎上，科學合理確定熱力或供熱價格。加快推進供熱計量收費，推行兩部制熱價。大型燃煤鍋爐環保改造、燃煤鍋爐改為燃氣鍋爐，導致熱力生產成本增加較多的，可以通過適當調整供熱價格的方式疏導，不足部分通過地方財政予以補償。

　　解讀分析：

　　1、《意見》提出加快推進供熱計量收費，推行兩部制熱價。兩部制熱價指熱價由基本熱價和計量熱價兩部分組成。其中基本熱費是指熱用戶按基本熱價和收費面積交納的費用，主要考慮了熱網設備的固定投資和折舊、人員費用，不論是否用熱均需交納；計量熱費是指熱用戶按計量熱價和用熱量交納的費用，主要考慮供熱企業的運行費用，如燃料費、電費和水費以及檢修維護費用等，采取的是“一戶一表”的方式實施按量收費。之所以要求實施兩部制熱價，主要是因為在日常供暖過程中，由于用戶間傳熱目前還無法精 確計算，因此產生了用熱和繳費不公平的矛盾，采用兩部制熱價，用戶都需繳納基本熱費，在一 定程度上補償傳熱造成的不公平性；同時供暖用戶還可以根據需要減少或增加熱量消費，從而能夠調動熱用戶行為節能的積極性，從而降低能耗和供熱成本。

　　2、兩部制熱價的基本邏輯是考慮了供熱企業的固定成本和變動成本，核心邏輯在于從供熱企業的利益出發，這相對于過去按面積計價而言是一種向合理化邁進的權宜之計，但并非完全科學合理，因為它未充分考慮熱用戶的經濟利益，未來的調整方向一 定是完全按用熱量來計費，同時要對熱量的內容及內涵要充分定義，以站在消費者價值償付給生產者、流通者的投入產出的核心邏輯來實現不同利益訴求的均衡。

　　3、《意見》明確了支持企業進行大型燃煤鍋爐環保改造、燃煤鍋爐改為燃氣鍋爐，如果出現成本增加過多、造成利潤難以覆蓋成本的補償機制，主要是通過地方政府財政予以解決。

　　十四、

　　北方地區冬季清潔取暖規劃

　?。?017-2021年）

　　（發改能源〔2017〕2100號）

　　發布時間：2017年12月5日

　　發布單位：國家發改委、能源局、財政部、環保部、住建部、國資委、質檢總局、銀監會、證監會、軍委后勤保障部

　　《意見》原文：

　　1、按照企業為主、政府推動、居民可承受的方針，宜氣則氣，宜電則電，盡可能利用清潔能源，加快提高清潔供暖比重。

　　2、到2019年，北方地區清潔取暖率達到50%，替代散燒煤（含低效小鍋爐用煤）7400萬噸。到2021年，北方地區清潔取暖率達到70%，替代散燒煤（含低效小鍋爐用煤）1.5億噸。供熱系統平均綜合能耗降低至15千克標煤/平方米以下。

　　3、大力發展供熱市場。放開能源生產、供暖等方面的準入限制，鼓勵民營企業進入清潔供暖領域，多種模式參與集中供熱設施建設和運營。引導各集中供熱特許經營區經營主體通過兼并、收購、重組等方式合并，形成專業化、規?；拇笮推髽I集團，擴大集中供熱面積，淘汰不符合環境要求的小鍋爐。推動以招投標等市場化方式選擇供熱主體。支持和鼓勵企業發展源、網、站及熱用戶一體化的經營管理模式，減少中間管理環節，降低供熱成本。

　　4、改進集中供暖方式。在適合集中供暖的區域，優先以熱電聯產滿足取暖需求，加快推進熱電聯產替代燃煤鍋爐。

　　5、繼續推進燃煤熱電超低排放改造。到2020年，全國所有具備改造條件的燃煤熱電聯產機組實現超低排放（在基準氧含量6%條件下，煙塵、二氧化硫、氮氧化物排放濃度分別不高于10、35、50毫克/立方米）。對現役燃煤熱電聯產機組，東部地區2017年前總體完成超低排放改造，中部地區力爭在2018年前基本完成，西部地區在2020年前完成。

　　解讀分析：

　　1、《政策》出臺背景

　　我國北方地區取暖使用能源以燃煤為主。截至政策出臺的前一年，我國北方地區城鄉燃煤取暖面積約83%，年消耗約4億噸標煤，其中散燒煤約2億噸標煤，而天然氣、電、生物質能等約占17%。從效率上講，同樣1噸煤，散燒煤大氣污染物排放量是燃煤電廠的10倍以上，散燒煤取暖已成為我國北方地區冬季霧霾的重要原因之一。實施清潔取暖全 面替代散燒煤，對于緩解我國北方特別是京津冀地區冬季大氣污染問題具有重要作用。

　　2、《政策》明確了清潔取暖的7種主要方式及相關標準及目標

　　清潔取暖是利用天然氣、電、地熱、生物質、太陽能、工業余熱、清潔化燃煤（超低排放）等7種主要清潔化能源實現低排放、低能耗取暖。

　　只有集中使用、達到超低排放、接近天然氣潔凈水平的才是清潔化燃煤供暖，而且必須安裝在線監測設施；天然氣鍋爐和壁掛爐要重 點降低氮氧化物排放濃度；生物質熱電聯產應實現超低排放，在城市城區生物質鍋爐要達到天然氣鍋爐排放標準。

　　政策對上述7種方式分別確定了發展目標。

　　3、《政策》明確了北方地區清潔取暖工作的總體目標

　　到2019年，清潔取暖率達到50%，替代散燒煤（含低效小鍋爐用煤）7400萬噸。到2021年，清潔取暖率達到70%，替代散燒煤（含低效小鍋爐用煤）1.5億噸。供熱系統平均綜合能耗、熱網系統失水率、綜合熱損失明顯降低，高 效末端散熱設備廣泛應用，北方城鎮地區既有節能居住建筑占比達到80%。力爭用5年左右時間，基本實現霧霾嚴重城市化地區的散煤供暖清潔化，形成公平開放、多元經營、服務水平較高的清潔供暖市場。

　　同時，對于京津冀大氣污染傳輸通道城市（“2+26”重 點城市），其清潔取暖是應重 點優先解決。2021年，城市城區全部實現清潔取暖，縣城和城鄉結合部清潔取暖率達到80%以上，農村地區清潔取暖率60%以上。

　　4、北方地區清潔取暖工作的實施策略

　　宜氣則氣，宜電則電，宜煤則煤，宜可再生則可再生，宜余熱則余熱，宜集中供暖則管網提效，宜建筑節能則保溫改造。

　　2017年1月24日，國家能源局電力司有關負責人在接受記者采訪時說，當前國情下，必須承認煤炭清潔利用的主體地位和“兜底”作用，不能將散煤治理等同于“無煤化”。清潔燃煤集中供暖是實現環境保護與成本壓力平衡的有效方式，未來較長時期內，在多數北方城市城區、縣城和城鄉結合部應作為基礎性熱源使用。

　　5、支持政策

　　資金方面，充分利用現有可再生能源發展、大氣污染防治等資金渠道支持清潔取暖，鼓勵各地方創新體制機制，引導企業和社會加大資金投入。

　　價格機制方面，綜合采取完善峰谷價格制度、優化居民階梯價格政策、擴大市場化交易等支持政策降低取暖用氣、電成本，合理確定清潔取暖價格。

　　集中供暖方式改革方面，圍繞優化區域集中供暖，提高供熱市場化程度，進一步做好供熱節能管理。